文丨苏武荣(公文写作与处理)
《党政机关公文处理工作条例》第八条明确指出，“意见”作为一种公文文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。与其他文种相比，“意见”的行文方向具有显著的多向性，既可以作为下行文、上行文，也可以作为平行文使用。在实际工作中，“意见”多被用于下行文，而作为上行文和平行文的应用较少。这种情况的发生，主要原因是人们对“意见”的多向性和多功能性认识不足。为了充分发挥“意见”在公文处理中的作用，提高行政效率和协调性，有必要加强对“意见”这一文种的宣传和培训，使其在不同的行文方向上都能得到有效运用。通过这种方式，可以更好地促进信息的流通和决策的科学性，进而提升整个行政系统的运行效率。
指导性“意见”是上级机关向下级机关部署工作、指导工作活动的一种文体，它主要用于阐明工作的基本原则、具体要求，提出见解和处理办法，并做出相应的工作安排。这类“意见”具有较强的指导性，既包括针对当时带有普遍性问题的指导，也涵盖针对局部性问题的专项指导。
例如，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号），旨在通过一系列政策措施，创新和完善招标投标市场的体制机制，推动市场规范健康发展。该意见具体提出了完善招标投标制度体系、落实招标人主体责任、改进评标定标机制、推进数字化智能化转型升级、加强协同高效监督管理、营造规范有序市场环境、提升招标投标政策效能、强化组织实施保障等多方面的指导意见，旨在为招标投标市场的发展提供全方位的支持与指导，确保各项工作能够顺利实施，促进市场健康发展。
指导性“意见”与“决定”以及指示性“通知”的共同点在于，它们都能够用于向下级机关部署工作，并提出工作政策、原则、方法和措施。这三种公文文种在指导和部署工作方面发挥着重要作用。
“意见”与“决定”的区别在于：“决定” 是“适用于对重要事项作出决策和部署”，重点是要明确做什么和怎么做，一般不说明为什么要这样做。“意见”是“对重要问题提出见解和处理方法”，讲“见解”必须以理服人，正如 苏写作者所述，“意见”在阐述时，往往都是做什么、怎么做与为什么这样做相结合。如国办发〔2024〕21号文特别强调，聚焦发挥招标投标竞争择优作用，改革创新招标投标制度设计，纵深推进数字化转型升级，加快实现全流程全链条监管，坚持全国一盘棋，坚决打破条块分割、行业壁垒，推动形成高效规范、公平竞争、充分开放的招标投标市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。
“意见”和“通知”的区别在于：“通知”是传达要求下级机关执行的具体事项。“意见”重视阐明有关指导思想、相关政策，提出具体措施和执行要求，发挥的是指导功能。如《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》提出，“引导和推动电信企业通过定向流量优惠、闲时流量赠送等多种方式降低流量资费水平，提升性价比。”“鼓励电信企业推出流量不清零、流量转赠、套餐匹配等服务，指导电信企业完善流量提醒服务。”这里用了“引导”“推动”“鼓励”“指导”等用词，足见其“柔性”的指导功能。
指导性“意见”的公文标题，不应当用“关于印发……意见的通知”，因为“意见”是文种，不用“通知”来印发，否则造成“意见”“通知”两个文种重叠的错情。